[摘要]新中國(guó)成立后，面臨著很多邊界問題。不僅有大陸邊界糾紛，還有島嶼矛盾；不僅有未定界的劃界問題，而且還要處理已定界因河水改道、界碑移動(dòng)產(chǎn)生的爭(zhēng)執(zhí)或問題。對(duì)此，中共中央采取了十分慎重的態(tài)度：1954年，中央開始醞釀解決邊界問題；1955年，中央認(rèn)為應(yīng)該加快解決邊界問題；1956年，中央將解決邊界問題提上議事日程。在這個(gè)過程中，中央提出解決邊界問題總的原則和辦法，即按照和平共處五項(xiàng)原則的精神，通過和平談判方式解決。中央還根據(jù)邊界問題的特殊性確定了一些具體原則，包括怎樣對(duì)待舊條約、怎樣看待歷史資料、談判的基本方針和原則等。這些原則和辦法，為新中國(guó)與周邊國(guó)家建立睦鄰友好關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，也為后來妥善處理與周邊國(guó)家的關(guān)系提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]毛澤東；周恩來；邊界問題；原則；辦法

邊界問題，關(guān)系到國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，關(guān)系到邊境安寧和邊境地區(qū)人民的和平生活，影響著同周邊國(guó)家的關(guān)系，是新中國(guó)外交工作中必須解決好的一個(gè)重要問題。中共中央十分重視解決邊界問題，在20世紀(jì)五六十年代提出了一系列原則和辦法，促成中國(guó)和緬甸等國(guó)成功解決邊界問題，并妥善處理了中印邊界問題。這些原則和辦法凝聚了老一輩革命家的心血與智慧，為我們今天繼續(xù)解決好邊界問題和島嶼爭(zhēng)端提供了重要借鑒。

一、新中國(guó)成立之初邊界的基本情況

我國(guó)的邊界線漫長(zhǎng)而曲折，大陸邊界線有20，000多公里，海岸線有10，000多公里。歷史上帝國(guó)主義的入侵，給我國(guó)邊界遺留下很多問題。新中國(guó)成立初期，我國(guó)在邊界上面臨的情況是：大部分地區(qū)還未經(jīng)勘測(cè)，有關(guān)邊界的歷史資料和外交檔案極不完備，缺乏精確的地圖（我國(guó)公開出版的地圖所劃邊界線，基本上是按國(guó)民黨時(shí)期的地圖標(biāo)線的，而實(shí)際接壤線同這條線出入很大，同鄰國(guó)出版的地圖也有出入）。中央對(duì)邊界的具體情況很不了解。

為了摸清我國(guó)邊界情況，進(jìn)而為逐步解決邊界問題創(chuàng)造條件，20世紀(jì)50年代中期，周恩來指示有關(guān)部門編輯一本邊界地圖集，供黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及邊疆省區(qū)的負(fù)責(zé)同志參考。根據(jù)這一指示，1957年外交部、國(guó)家測(cè)繪總局、總參謀部測(cè)繪局、中國(guó)科學(xué)院、民族事務(wù)委員會(huì)、公安部和內(nèi)務(wù)部等單位開始聯(lián)合進(jìn)行此項(xiàng)工作。經(jīng)過兩年多的努力，于1959年6月編撰完成我國(guó)第一本邊界地圖集，即《中華人民共和國(guó)邊界地圖集》。這本地圖集所使用的資料，絕大部分是邊疆省區(qū)提供的，具有重要?dú)v史價(jià)值和文獻(xiàn)價(jià)值。

根據(jù)這本地圖集的記載，建國(guó)之初我國(guó)邊界的基本情況如下：我國(guó)陸地邊界線（包括以河流和湖泊為界的界線在內(nèi)），長(zhǎng)約21，535公里；海岸線（不包括沿海島嶼的海岸）長(zhǎng)約12，270公里。與中國(guó)陸地接壤的12個(gè)國(guó)家按逆時(shí)針方向依次是朝鮮、蘇聯(lián)（現(xiàn)在被俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦所取代）、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、錫金、不丹、緬甸、老撾、越南。這12個(gè)國(guó)家可分為兩類：一類是社會(huì)主義國(guó)家，包括蘇聯(lián)、朝鮮、蒙古、越南；一類是民族主義國(guó)家（地圖集稱之為“資本主義國(guó)家及其保護(hù)國(guó)”），包括阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、錫金、不丹、緬甸、老撾。由北到南中國(guó)依次與日本、韓國(guó)、菲律賓、印度尼西亞、文萊、馬來西亞6國(guó)隔海相望。

我國(guó)與4個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的陸地邊界線總長(zhǎng)為14，490公里，其中未定界的有4，820公里。

中蘇邊界線是12個(gè)與我國(guó)陸地接壤的國(guó)家中最長(zhǎng)的一條邊界線，全長(zhǎng)6，470公里（歷史上曾達(dá)到8，500公里），其中未定界420公里。中蘇邊界是清朝政府和沙皇俄國(guó)劃定的，從1689年至1915年的200多年間共簽訂劃界條約20多個(gè)，對(duì)各段已定界都有詳細(xì)規(guī)定。其中，東段（與我國(guó)東北地區(qū)接壤部分）約4070公里長(zhǎng)的邊界線都已劃定，主要以河流為界；西段（與新疆接壤部分）約2400公里長(zhǎng)的邊界線，大部分建有界碑，其中除新疆帕米爾地區(qū)420公里一段系未定界外，其他均屬已定界。由于河流改道等原因，有的區(qū)域還存在一些問題，如中蘇雙方對(duì)東段黑龍江內(nèi)的200多個(gè)小島嶼的歸屬問題有不同看法，西段也有兩處存在問題，但總體比較穩(wěn)定。

中蒙邊界全長(zhǎng)4，350公里，其中3，000公里與內(nèi)蒙古接壤。1945年，國(guó)民政府同蘇聯(lián)簽訂《中蘇友好同盟條約》時(shí)換文聲明：中國(guó)政府“承認(rèn)外蒙古之獨(dú)立，即以其現(xiàn)在之邊界為邊界”，但后來既沒有實(shí)地勘察劃定，也沒有附圖以為根據(jù)。建國(guó)之初中蒙邊界均屬未劃定。當(dāng)時(shí)，中蒙邊界有爭(zhēng)議的地方在以下幾處：新疆的西岔河、紅山嘴地區(qū)，面積約1，320平方公里；清河、北塔山地區(qū)，約8，680平方公里；哈密以北地區(qū)，約9200平方公里。根據(jù)歷史情況、有關(guān)協(xié)議以及1945年換文前后新疆人民和地方當(dāng)局長(zhǎng)期使用和管理的事實(shí)，上述地區(qū)應(yīng)在我國(guó)境內(nèi)。1956年中蒙兩國(guó)地方當(dāng)局曾就西岔河、紅山嘴地區(qū)的邊界問題進(jìn)行談判，沒有結(jié)果。1958年，蒙古政府提出照會(huì)，要求以1945年國(guó)民政府和蘇聯(lián)換文時(shí)的國(guó)境線為基礎(chǔ)確定兩國(guó)國(guó)界。蒙方所參照的地圖是蘇聯(lián)出版的地圖，其中哈密以北地區(qū)與我國(guó)理解的邊界線有很大出入。另外，蒙方以缺乏牧場(chǎng)為由，提出將我國(guó)境內(nèi)的內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟和新疆清河地區(qū)共約2，300平方公里的兩塊地方，劃歸他們所有。

中朝邊界主要以圖們江和鴨綠江兩條河流為界，全長(zhǎng)1，390公里，其中未定界50公里。圖們江部分是1909年清朝政府和日本在北京簽訂的《間島條約》劃定的，其他部分未正式劃定。存在的主要問題是：（1）天池問題。長(zhǎng)白山天池系我國(guó)領(lǐng)土，朝方持相反看法。日本出版的地圖大都把中朝邊界劃在天池上，與《間島條約》不符。朝鮮的地圖與日本地圖一致。自1954年以來，朝方對(duì)我國(guó)出版的地圖把長(zhǎng)白山天池劃在中國(guó)境內(nèi)一事，多次提出不同意見。（2）因河流改道等原因，雙方對(duì)一些小島嶼的歸屬問題有不同意見。

中越邊界全長(zhǎng)2，280公里，全部為已定界。廣東、廣西與越南接壤的邊界線在宋朝時(shí)已基本形成，云南與越南接壤的邊界線在元朝時(shí)大體形成。中越在歷史上有藩屬關(guān)系，中法戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府承認(rèn)越南為法國(guó)保護(hù)國(guó)，中越邊界線在1885年至1897年逐步會(huì)勘確定，大部分以分水嶺為界，并建有界碑。建國(guó)初期中越邊界存在的主要問題是，中越兩國(guó)邊民有私自移動(dòng)界碑（數(shù)百米到數(shù)公里不等）的情況，并引起糾紛。

我國(guó)與8個(gè)民族主義國(guó)家的陸地邊界線總長(zhǎng)約7，045公里。其中，緬甸為2，260公里，印度為1，850公里，尼泊爾為1，050公里，巴基斯坦為500公里，老撾為710公里，不丹為400公里，錫金為200公里，阿富汗為75公里。在7，045公里長(zhǎng)的邊界線中，未定界的有4，615公里，占總長(zhǎng)度一半多。其中，中緬未定界是740公里，中印未定界是1，850公里，中巴未定界是500公里，中阿未定界是75公里，中尼未定界是1，050公里，中不未定界是400公里。中錫和中老全部是已定界。

我國(guó)與民族主義國(guó)家間的邊界問題，主要就是解決未定界問題，其中比較復(fù)雜的是中緬未定界問題。中印之間全部是未定界，而我國(guó)和印度地圖上都畫成已定界，彼此出入很大。尤其是所謂“麥克馬洪線”西段地區(qū)（指中印邊界東段），兩國(guó)地圖上所畫邊界線面積相差甚大。此線將原屬我國(guó)西藏地方的門達(dá)旺、上洛渝的一部、下洛渝的全部和下察隅等約90，000平方公里的地區(qū)劃入印度版圖。在西藏西北部的阿里地區(qū)，中印兩國(guó)在一些小塊地方（如烏熱）的歸屬上存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議點(diǎn)有七處。中巴之間全部是未定界，但當(dāng)時(shí)兩國(guó)間事實(shí)上是按我國(guó)出版的地圖所劃界限為界，雙方?jīng)]有大的糾紛。中尼之間也全部為未定界，長(zhǎng)1，050公里。實(shí)際上早在1750年，清政府就派人在中尼邊界豎立了界樁。中尼邊界問題大多是歷史上尼方侵占造成的，尼方侵占的區(qū)域有的已達(dá)100多年，事實(shí)上已成為尼方管轄地區(qū)。中尼邊界問題的關(guān)鍵是對(duì)珠穆朗瑪峰的認(rèn)識(shí)。清康熙年間，珠穆朗瑪峰就劃入中國(guó)版圖。乾隆、嘉慶、同治年間出版的歷史文獻(xiàn)，對(duì)珠峰一帶的山川河流都有詳細(xì)記載，出版的地圖也將其劃在中國(guó)境內(nèi)。19世紀(jì)英國(guó)入侵西藏后，開始測(cè)量喜馬拉雅山地區(qū)，在1894年出版的地圖上將珠峰劃在中尼國(guó)界線上，并篡改了原來的名稱，以印度測(cè)量局局長(zhǎng)埃弗勒斯之名命名，傳訛于世。1947年大英百科全書將珠峰全部劃在尼境內(nèi)，給我國(guó)解決中尼邊界問題帶來了困難。中阿未定邊界只有75公里，沒有大的爭(zhēng)議，但需要進(jìn)一步明確。中不之間400公里邊界，全部為未定界，當(dāng)時(shí)實(shí)際接壤地區(qū)沒有大的糾紛。中錫之間200公里邊界，全部為已定界，是1890年中英兩國(guó)簽訂的條約劃定的。中老之間710公里全部為已定界，國(guó)界以分水嶺為界，是根據(jù)1895年《中法界務(wù)專條》確定的，邊界沒有大的糾紛。

我國(guó)海岸線總長(zhǎng)約12，270公里。其中遼寧約為1，800公里，河北約為380公里，山東約為2，090公里，江蘇約為780公里，浙江約為1，570公里，福建約為2，590公里，廣東約為3，060公里。沿海約有3，400個(gè)島嶼，總面積約為80，000平方公里，其中絕大多數(shù)面積不超過1平方公里。最大的是臺(tái)灣島，面積約為35，759平方公里；其次是海南島，約為32，198平方公里；第三大的是崇明島，約為728平方公里。1958年9月，我國(guó)政府宣布我國(guó)領(lǐng)海寬度為12海里，我國(guó)海岸基線向外延伸12海里的水域?yàn)槲覈?guó)的領(lǐng)海。這個(gè)規(guī)定適用于我國(guó)一切領(lǐng)土，包括大陸、沿海島嶼、與大陸隔有公海的臺(tái)灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、南沙群島以及其他屬于中國(guó)的島嶼。按此規(guī)定，基線以內(nèi)的水域，包括渤海灣、瓊州海峽在內(nèi)，都是中國(guó)的內(nèi)海。基線以內(nèi)的島嶼，包括馬祖列島和大小金門島在內(nèi)，都是中國(guó)的內(nèi)海島嶼。對(duì)南沙諸島，歷史上帝國(guó)主義國(guó)家曾以“首先發(fā)現(xiàn)”或“距離最近”為借口企圖侵占。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，美國(guó)在干涉我國(guó)解放臺(tái)灣的同時(shí)，對(duì)南海諸島也妄圖染指。1951年9月簽訂的美國(guó)包辦的片面對(duì)日和約，規(guī)定日本放棄對(duì)西沙群島等島嶼的權(quán)利，故意不提這些島嶼的主權(quán)屬于中國(guó)。同時(shí)，美國(guó)指使菲律賓、南越等對(duì)南沙、西沙群島等進(jìn)行侵占。這些侵略行徑的影響一直持續(xù)到今天。

由上可見，新中國(guó)成立后，面臨著很多邊界問題。不僅有大陸邊界糾紛，還有島嶼矛盾；不僅有未定界的劃界問題，而且還要處理已定界因河水改道、界碑移動(dòng)產(chǎn)生的爭(zhēng)執(zhí)或問題。毛澤東、周恩來等老一輩革命家為此付出了大量心血，取得了很好的成效，為今天繼續(xù)穩(wěn)定周邊，搞好同鄰國(guó)的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、中央提出解決邊界問題的簡(jiǎn)要經(jīng)過

周恩來曾經(jīng)說過：“我們的對(duì)外關(guān)系中，有切身利害的是兩個(gè)問題：一個(gè)是華僑問題，一個(gè)是邊界問題。我們同周邊國(guó)家都有邊界糾葛，解決好這個(gè)問題是十分重要的。”（1995年8月8日，我國(guó)原駐緬甸和印尼大使、外交部條約法律司司長(zhǎng)姚仲明接受筆者采訪時(shí)的談話記錄。）由于邊界問題既十分重要，又十分復(fù)雜，所以，新中國(guó)成立后，中央并沒有馬上把這個(gè)問題提上重要議事日程，而是采取了十分慎重的態(tài)度。提出解決邊界問題經(jīng)歷了一個(gè)過程。

建國(guó)之初，中央對(duì)解決邊界問題采取了兩條方針（參見《中共中央關(guān)于中緬邊界問題的指示》，1956年10月31日。）：一是“暫維現(xiàn)狀”，二是積極準(zhǔn)備。前一條方針具體來說就是對(duì)我國(guó)舊政府同外國(guó)簽訂的有關(guān)邊界問題的各種條約和協(xié)定，“既不承認(rèn)，也不否認(rèn)”，對(duì)邊界維持現(xiàn)狀。這條方針是“一種權(quán)宜措施”，但又十分必要。采取這條方針主要有兩個(gè)原因：一是騰不出手。當(dāng)時(shí)中央要集中精力處理國(guó)內(nèi)外的許多重大而迫切的問題。比如新中國(guó)

剛剛成立，要組建新政府，要與各國(guó)建立新的外交關(guān)系，打開外交新局面；還要領(lǐng)導(dǎo)抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，等等。而解決邊界問題雖然十分重要，但還不是十分急迫，鄰國(guó)也沒有立刻提出這個(gè)要求。二是條件不成熟。邊界問題十分復(fù)雜，涉及處理與社會(huì)主義國(guó)家的關(guān)系等敏感問題。解決這一問題需要作充分準(zhǔn)備，比如，要對(duì)邊界情況進(jìn)行全面調(diào)查，做到心中有數(shù)；要對(duì)國(guó)際上處理這些問題的慣例和一般原則進(jìn)行了解，避免出現(xiàn)法理上的糾紛，造成被動(dòng)。后一條方針就是要求有關(guān)部門抓緊時(shí)間研究問題，積極做好解決邊界問題的準(zhǔn)備。正如周恩來所指出的：“建國(guó)初期，我們忙于處理國(guó)內(nèi)外重大問題，同時(shí)由于對(duì)全國(guó)邊疆問題還沒有很好研究，因此不可能就著手把這樣復(fù)雜的涉及國(guó)際關(guān)系的問題提到日程上來解決。”但是，“‘拖’終非長(zhǎng)久之計(jì)，或者對(duì)方要提出來，或者我們會(huì)遇到一些實(shí)際問題，需要我們加以解決。因此，我們總是要準(zhǔn)備解決” （周恩來在全國(guó)人大一屆四次會(huì)議上的報(bào)告摘要，1957年7月9日。）。后來事情的發(fā)展證明，中央這樣考慮問題是富有遠(yuǎn)見的。由于事前做了大量準(zhǔn)備工作，到20世紀(jì)50年代中期，當(dāng)邊界問題突出地?cái)[到面前時(shí)，我國(guó)牢牢把握了主動(dòng)權(quán)，避免了被動(dòng)局面的出現(xiàn)。

中央把解決邊界問題提到重要議事日程是在1956年前后。這個(gè)時(shí)候醞釀解決邊界問題，主要是形勢(shì)發(fā)展的需要。這一過程大體分為三個(gè)階段：

（一）1954年：中央開始醞釀解決邊界問題，但認(rèn)為還需要一些時(shí)間。

1954年日內(nèi)瓦會(huì)議結(jié)束后，為了打破以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)我國(guó)的封鎖禁運(yùn)，我國(guó)在外交上采取了“走出去”的方針，積極發(fā)展同亞非國(guó)家的關(guān)系。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在同印度、緬甸等國(guó)家互訪的過程中了解到，盡管我們同印度、緬甸共同倡導(dǎo)和平共處五項(xiàng)原則，并且把這些原則寫進(jìn)雙邊聯(lián)合聲明中，消除了一些國(guó)家的疑慮，但有的東南亞國(guó)家對(duì)我國(guó)仍然心存疑慮。對(duì)此，在同毛澤東的談話中，尼赫魯提到三條原因：中國(guó)不但大，而且強(qiáng)，或者可能變強(qiáng)；中國(guó)在海外有許多華僑（新加坡80%至90%都是華僑）；這些國(guó)家害怕國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)通過本地的共產(chǎn)黨來活動(dòng)。此外還有一條重要原因，就是中國(guó)和許多國(guó)家的邊界存在著懸而未決的問題。

緬甸是最早提出這個(gè)問題的。1954年夏，周恩來第一次訪問緬甸時(shí)，時(shí)任緬甸總理的吳努就提出：希望早日解決邊界問題。在以后的雙方互訪中，緬甸又多次提出這個(gè)問題。周恩來后來說：“中國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義大國(guó)，盡管我們今天還很窮，經(jīng)濟(jì)文化還很落后，可是比起緬甸來，我們不僅是大，而且比它強(qiáng)。”“有我們這個(gè)大國(guó)在它身邊，當(dāng)然覺得擔(dān)心，有疑慮。和平共處五項(xiàng)原則的聯(lián)合聲明解除了它的疑慮。但這只是個(gè)聲明，我們還必須在實(shí)際行動(dòng)中證明我們是遵守和平共處五項(xiàng)原則的，具體的話就表現(xiàn)在邊界問題上。”（周恩來在全國(guó)人大一屆四次會(huì)議上的報(bào)告摘要，1957年7月9日。）對(duì)可能出現(xiàn)的這些問題，中央是早有估計(jì)的，毛澤東在接見外賓時(shí)曾多次談到：要想各種辦法來解決相互之間的一些問題。他說：“也許有些問題現(xiàn)在還不能解決，例如邊界問題，不過將來是要解決的，可以留到以后解決。總之要使雙方的利益不受損害。”（《毛澤東外交文選》，中央文獻(xiàn)出版社、世界知識(shí)出版社1994年版，第182—183頁(yè)。）周恩來也曾對(duì)中國(guó)駐緬甸大使姚仲明說：“要清醒地估計(jì)到，兩國(guó)發(fā)表和平共處五項(xiàng)原則的聲明后，如何先急后緩地解決一些兩國(guó)關(guān)系中的實(shí)際問題，像邊界問題等勢(shì)將提上日程。”（1995年8月8日，姚仲明接受筆者采訪時(shí)的談話記錄。）緬方提出這個(gè)問題時(shí)，由于我們尚不了解邊界情況，沒有立即提出恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。我們與緬方約定“在適當(dāng)時(shí)機(jī)內(nèi)，通過正常的外交途徑，解決此項(xiàng)問題”（《中緬兩國(guó)總理會(huì)談公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》1954年12月13日。）。

（二）1955年：中央認(rèn)為，解決邊界問題應(yīng)該加快步伐了。

1955年，隨著日內(nèi)瓦會(huì)議后國(guó)際形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，我國(guó)同周邊民族主義國(guó)家的關(guān)系有了進(jìn)一步發(fā)展。為了鞏固這種關(guān)系，我國(guó)開始著手解決國(guó)際關(guān)系中有切身利害的兩個(gè)問題：一個(gè)是華僑問題，一個(gè)是邊界問題。1955年萬隆會(huì)議期間，周恩來代表中國(guó)政府首先同印尼之間順利地解決了華僑的雙重國(guó)籍問題，形成了解決華僑問題的范例。這樣，如何解決邊界問題就顯得更加突出。此外，1955年底，在中緬邊界南段未定界的黃果園附近，雙方前哨部隊(duì)由于誤會(huì)發(fā)生武裝沖突，邊境局勢(shì)變得十分緊張。（當(dāng)天清晨，邊界線上大霧彌漫，能見度僅有幾米。中國(guó)軍隊(duì)巡邏到黃果園附近時(shí)，同緬甸軍隊(duì)相遇，由于弄不清情況，互相開了槍。時(shí)隔不久，緬甸軍隊(duì)在北段邊界又占領(lǐng)了五個(gè)地方，邊境局勢(shì)變得異常緊張。） 緬甸《民族報(bào)》歪曲事實(shí)，誣稱中國(guó)軍隊(duì)入侵緬甸。美國(guó)也借此事件大做文章，極力渲染中國(guó)正在對(duì)外“擴(kuò)張”，并且支持馬尼拉條約國(guó)（1954年9月8日，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭、菲律賓、泰國(guó)等國(guó)，簽訂了馬尼拉條約，條約強(qiáng)調(diào)要用“自助和互助的辦法”，“抵抗武裝進(jìn)攻”。條約附有美國(guó)提出的“諒解”，說它對(duì)于“侵略和武裝進(jìn)攻的意義”，“只適用于共產(chǎn)黨的侵略”。這些國(guó)家被稱為馬尼拉條約國(guó)，1977年6月30日該組織宣布解散。）搞了一次軍事演習(xí)制造緊張空氣，威脅到東南亞地區(qū)的和平。在這種情況下，中央認(rèn)為解決邊界問題應(yīng)該加快步伐了。

（三）1956年：中央認(rèn)為，邊界問題應(yīng)該提上議事日程。

1956年，國(guó)際上發(fā)生兩件大事：一件事發(fā)生在中東，即英法為重新霸占蘇伊士運(yùn)河，聯(lián)合以色列共同發(fā)動(dòng)了侵略埃及的戰(zhàn)爭(zhēng)；一件事發(fā)生在歐洲，即波蘭和匈牙利事件，蘇聯(lián)出兵匈牙利。盡管中國(guó)政府很快對(duì)英國(guó)、法國(guó)和蘇聯(lián)的侵略行徑進(jìn)行了譴責(zé)，但一些周邊國(guó)家依然擔(dān)心新中國(guó)強(qiáng)大以后會(huì)對(duì)外侵略。當(dāng)時(shí)，緬甸領(lǐng)導(dǎo)人在同毛澤東談話時(shí)坦率地說：“緬甸對(duì)中國(guó)確實(shí)有些害怕，因?yàn)榫挼槭莻�(gè)小國(guó)，中國(guó)是個(gè)大國(guó)。”“我們對(duì)于大國(guó)是恐懼的。”（《毛澤東外交文選》，第177、302頁(yè)。）甚至連越南這樣的社會(huì)主義國(guó)家對(duì)中國(guó)都有疑慮。在這種背景下，中央認(rèn)為，為了鞏固?hào)|南亞的和平，這個(gè)問題不能再拖下去了。周恩來曾經(jīng)這樣說過：我們社會(huì)主義國(guó)家當(dāng)然不擴(kuò)張，但人家不信。一些亞洲國(guó)家很擔(dān)心，認(rèn)為大國(guó)必然擴(kuò)張。所以要用實(shí)際行動(dòng)使他們慢慢相信，爭(zhēng)取和平共處。他提出：在十年內(nèi)要努力解決同鄰國(guó)的邊界問題，先從緬甸開始，陸續(xù)解決，解決后他們就放心了。（1995年8月8日，姚仲明接受筆者采訪時(shí)的談話記錄。1958年7月16日，外交部關(guān)于邊界委員會(huì)工作問題的報(bào)告中也提到：“周恩來總理所提出的準(zhǔn)備在五年至十年內(nèi)陸續(xù)解決未定邊界是適宜的，其大體順序是中緬、中印、中阿、中尼。為此，擬加緊這方面的調(diào)研工作。”）1956年中共中央在《關(guān)于中緬邊界問題的指示》中明確指出：“我國(guó)同東南亞鄰國(guó)間的邊界如不及早確定，邊界糾紛會(huì)日益增多，容易造成和東南亞鄰國(guó)之間的緊張局勢(shì)，影響到我國(guó)同他們建立鞏固的和平共處的關(guān)系。”（《中央關(guān)于中緬邊界問題的指示》，1956年10月31日。）

1956年中央提出解決邊界問題也符合我國(guó)國(guó)內(nèi)形勢(shì)的需要。這一時(shí)期，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，第一個(gè)五年計(jì)劃順利開展，三大改造基本完成。大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的蓬勃開展，需要有一個(gè)安定的周邊環(huán)境。周邊環(huán)境能否穩(wěn)定，一個(gè)重要因素就是能否妥善處理好邊界問題。當(dāng)時(shí)，中國(guó)的周邊環(huán)境已大大改善，但是，正如周恩來在會(huì)見巴基斯坦駐華大使時(shí)所說的：中國(guó)同一些國(guó)家還有邊界問題沒有解決好，“如果使所有這些問題都嚴(yán)重化，那就會(huì)天天吵架，我們就沒有精力進(jìn)行建設(shè)了”（周恩來同巴基斯坦駐華大使阿哈默德的談話記錄，1956年1月4日。）。

抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，黨中央在外交方面做出了兩方面努力：一方面是支持蘇聯(lián)促成1954年日內(nèi)瓦會(huì)議的召開，通過和平協(xié)商緩和了亞洲兩個(gè)熱點(diǎn)地區(qū)——朝鮮半島和印度支那半島的緊張局勢(shì)，創(chuàng)造了以和平協(xié)商方式解決國(guó)際爭(zhēng)端的范例；另一方面是同印度和緬甸等國(guó)共同倡導(dǎo)和平共處五項(xiàng)原則，提出通過友好協(xié)商方式解決相互之間的歷史遺留問題。中央在這兩方面的努力，在全世界樹立了維護(hù)和平、睦鄰友好的良好形象，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來形成的緊張國(guó)際局勢(shì)逐步趨于緩和。這樣，中央便有條件把更多的精力放在改善同亞洲鄰國(guó)的關(guān)系上，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是處理與鄰國(guó)的邊界問題。

三、中央解決邊界問題的原則和辦法

邊界問題十分復(fù)雜，涉及國(guó)家關(guān)系、民族情緒、歷史情況、法理依據(jù)和實(shí)際狀況等諸多方面的因素，所以，中央對(duì)解決邊界問題采取了慎而又慎的態(tài)度，針對(duì)涉及邊界問題的多方面因素，提出了妥善解決邊界問題的原則和辦法。

中央解決邊界問題的基本原則可以分為兩個(gè)層次：

一是總的原則和辦法，即按照建國(guó)以來我國(guó)一直積極倡導(dǎo)和推廣的和平共處五項(xiàng)原則的精神，通過和平談判的方式解決邊界問題。中央認(rèn)為，采取這樣的原則和辦法有利于我們處理好同鄰國(guó)的關(guān)系，達(dá)到安定四鄰的目的，為國(guó)內(nèi)和平建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

二是在這個(gè)總原則下，中央根據(jù)邊界問題的特殊性確定了一些具體原則。這些具體原則包括：

（一）關(guān)于怎樣對(duì)待舊條約。

在劃定邊界的時(shí)候，首先碰到的一個(gè)問題是，舊條約確定的邊界要不要承認(rèn)，要不要遵守國(guó)際慣例。中央認(rèn)為：“我國(guó)和外國(guó)的邊界，已由舊條約確定了的，應(yīng)該按照國(guó)際法的一般原則處理。”（《中央關(guān)于中緬邊界問題的指示》，1956年10月31日。）國(guó)際法的一般原則是：一個(gè)國(guó)家在國(guó)體改變和新政府成立之后，對(duì)于舊政府同外國(guó)政府簽訂的政治的或其他性質(zhì)的條約可以繼承或不繼承，但是對(duì)于劃定兩國(guó)邊界的條約必須繼承。如果需要進(jìn)行調(diào)整，也必須在承認(rèn)已經(jīng)簽訂的舊條約之后，通過同對(duì)方政府協(xié)商，加以調(diào)整。中央提出這個(gè)原則是有針對(duì)性的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)有人認(rèn)為，應(yīng)該否認(rèn)舊政府簽訂的所有劃界條約，而以我國(guó)歷史上曾經(jīng)達(dá)到過的最大疆域，作為目前劃定邊界的根據(jù)；也有人主張單純地從軍事國(guó)防或者民族關(guān)系考慮，來重新劃界。這些想法不但不符合國(guó)際法的一般原則，而且會(huì)形成兩國(guó)沒有邊界的局勢(shì)，是很不現(xiàn)實(shí)的。這樣做也得不到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同和支持，只能引起我國(guó)和周邊國(guó)家的糾紛，影響我國(guó)和周邊國(guó)家的關(guān)系，在政治上對(duì)我國(guó)很不利。所以，中央確定的這個(gè)基本原則是合理的、現(xiàn)實(shí)的，符合我國(guó)的和平外交政策。

（二）關(guān)于怎樣看待歷史資料。

解決邊界問題時(shí)，需要以歷史資料作為劃界的法理依據(jù)。這就有一個(gè)如何認(rèn)識(shí)歷史資料的問題。中央認(rèn)為：一般的歷史資料只能做參考，清朝末年、北洋政府和國(guó)民黨政府時(shí)期的一些邊界談判資料，可以作為法理根據(jù)。為什么一般的歷史資料只能做參考而不能作為法理依據(jù)？這牽涉到如何認(rèn)識(shí)歷史的問題。對(duì)這個(gè)問題，中央認(rèn)為應(yīng)該遵守三個(gè)原則：

1、承認(rèn)歷史事實(shí)，還原本來面貌。歷史上中國(guó)與周邊的民族或部落常有戰(zhàn)事，互有勝敗。我國(guó)古代史書像《漢書》、《資治通鑒》等都有許多記載和評(píng)價(jià)，但這些史書的觀點(diǎn)，多是從中原王朝統(tǒng)治者的角度出發(fā)的，有偏頗和不當(dāng)之處。中央認(rèn)為應(yīng)該以歷史唯物主義的觀點(diǎn)來看待、糾正一些錯(cuò)誤觀點(diǎn)。

2、既不能割斷歷史，也要看到歷史的發(fā)展。中國(guó)封建王朝統(tǒng)治時(shí)期是不注意邊界的，“普天之下，莫非王土”，四至邊界一向不明確。邊界處在“犬牙交錯(cuò)、出出入入、分而又合，合而又分”的狀態(tài)。歷史上中國(guó)邊界的變化很大，有的地方漢朝一個(gè)樣，到唐朝又一個(gè)樣。中國(guó)以史書記載詳盡著稱于世，每個(gè)時(shí)期的情況都有史書記載，如果把所有史書都搬出來作為討論邊界問題的依據(jù)，就會(huì)把整個(gè)亞洲翻騰起來。周恩來講過：“如果把蒙古王朝的版圖作為根據(jù)，那就要震動(dòng)世界了。”（周恩來在全國(guó)人大一屆四次會(huì)議上的報(bào)告摘要，1957年7月9日。）

3、要根據(jù)今天的情況和國(guó)家的政策來看待歷史。中國(guó)邊界的交涉是從清朝末年開始的，歷經(jīng)清政府、北洋政府和國(guó)民黨政府，整個(gè)交涉過程實(shí)際上是中國(guó)人民同帝國(guó)主義侵略者作斗爭(zhēng)的過程。這個(gè)時(shí)期定的條約，大多數(shù)對(duì)中國(guó)來說是恥辱的、不平等的條約。

但如何對(duì)待這些條約，中央認(rèn)為也還要看今天的情況。比如，同周邊民族主義國(guó)家的關(guān)系，封建時(shí)代是戰(zhàn)事連綿，你爭(zhēng)我奪；19世紀(jì)后，遭到殖民主義入侵，經(jīng)歷了共同的遭遇；第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，都贏得了民族獨(dú)立，發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、維護(hù)國(guó)家主權(quán)、實(shí)現(xiàn)世界和平已經(jīng)成為這些國(guó)家的共同利益和要求。所以，中央提出一定要看到這些變化，按照這種新型的關(guān)系來正確處理歷史問題。

（三）關(guān)于談判的基本方針和原則。

中央提出，根據(jù)我國(guó)的和平外交政策，邊界問題要通過和平談判來解決，而不能用武力改變現(xiàn)狀。毛澤東曾經(jīng)對(duì)外賓說：“（和平共處）五項(xiàng)原則是一個(gè)長(zhǎng)期方針，不是為了臨時(shí)應(yīng)付的。這五項(xiàng)原則是適合我國(guó)的情況的，我國(guó)需要長(zhǎng)期的和平環(huán)境。”（《毛澤東外交文選》，第186—187頁(yè)。）周恩來在萬隆會(huì)議上談到如何解決邊界問題時(shí)表示：“只能用和平方法，不容許有別的方法。我們?nèi)绻�一次談不好，就再談，但不能超越現(xiàn)狀。”（《周恩來外交文選》，中央文獻(xiàn)出版社1990年版，第130頁(yè)。）

在和平外交的總方針下，中央確定了三條談判方針和三項(xiàng)談判原則。這些方針和原則是針對(duì)解決中緬邊界問題提出的，但對(duì)解決其他邊界問題同樣具有普遍的指導(dǎo)意義。

三條談判方針：其一，關(guān)于談判的目的，是要安定四鄰，爭(zhēng)取國(guó)際形勢(shì)的緩和，便于國(guó)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)。如果結(jié)果相反，由于談判使我們同鄰國(guó)的關(guān)系緊張起來，不如不提出，不解決這個(gè)問題為好；其二，關(guān)于談判結(jié)果，應(yīng)在同亞非國(guó)家和平共處問題上起示范作用，換句話說，解決邊界問題必須同我國(guó)和平共處五項(xiàng)原則的推廣聯(lián)系起來進(jìn)行，

以打破美國(guó)企圖壓迫和利用處在中間地帶的民族主義國(guó)家形成對(duì)社會(huì)主義國(guó)家包圍的陣勢(shì)，“我們的政策就是對(duì)這種陣勢(shì)打開一些缺口”。其三，考慮到周邊的民族主義國(guó)家同我們的社會(huì)制度不同，又對(duì)我們存有疑慮和畏懼，中央要求在談判中一方面應(yīng)該堅(jiān)持和保護(hù)我們民族的正當(dāng)利益，另一方面也必須在反對(duì)大國(guó)主義方面做出榜樣。中央認(rèn)為重要的在于“使雙方真正在平等、互利、友好的基礎(chǔ)上加以解決”，而不在于“我們必須多占一點(diǎn)地方”。

三項(xiàng)談判原則：其一，守住原來應(yīng)該到達(dá)的地方。具體來說，對(duì)已定界就是要守住解放前國(guó)民黨政府統(tǒng)治時(shí)期到達(dá)的地方，這些地方我們?nèi)�部接收；有些地方�?guó)民黨政府有過形式上的統(tǒng)治，但實(shí)際沒有能管到，我們也要接收，寸土不讓。中央強(qiáng)調(diào)：“這個(gè)原則在全國(guó)范圍內(nèi)也是適用的，例如，我們和平解放了西藏，今后還要解放臺(tái)灣、澎湖。”對(duì)未定界就是要守著原來已經(jīng)到達(dá)的界限，其中有些需要調(diào)整的地方，在日后通過和平談判來解決。其二、根據(jù)歷史上可以為憑的法理論點(diǎn)來談判。其三、結(jié)合我們同有關(guān)國(guó)家的新的關(guān)系和我們的政策來談判。（參見周恩來在全國(guó)人大一屆四次會(huì)議上的報(bào)告摘要，1957年7月9日。）

中央確定的這些談判方針和原則，對(duì)當(dāng)時(shí)正在進(jìn)行的中緬邊界談判有著重要指導(dǎo)意義，使我們?cè)诮鉀Q邊界問題的實(shí)踐中，取得很大的成功。〔作者廖心文，女，中共中央文獻(xiàn)研究室研究員〕

原載：黨的文獻(xiàn)